LA DARRERA REFORMA DE LA LLEI D'ESTRANGERIA: PRINCIPALS NOVETATS
El passat 11 de desembre de 2009 es va aprovar al Parlament estatal la quartareforma de la Llei d'estrangeria de l'any 20001.
Aquesta reforma respon, fonamentalment, a la necessitat d'adaptar la normativa d'estrangeria a un seguit de Sentències del Tribunal Constitucional (SSTC 236/2007, 259/2007, 265/2007), i de transposar al dret intern les previsions de diverses Directives europees (especialment, de l'anomenada Directiva europea de Retorn2).
Paral·lelament, també s'han fet els ajustos necessaris per tal de què la Generalitat pugui començar a exercir les competències recentment assumides (RD 1463/2009, de 18 de setembre ) en matèria d'autoritzacions inicials de treball, d'acord amb allò previst a l'Estatut d'autonomia (art.138.2).
Cal valorar la reforma de manera positiva, ja que, a diferència de les anteriors modificacions de la Llei d'estrangeria, no té un voluntat clarament restrictiva de drets i llibertats. Tot i així, existeixen certs elements que mereixen una consideració crítica.
Podem dividir les qüestions afectades per la reforma en tres grans grups temàtics:
A. Drets i llibertats dels ciutadans estrangers
Les principals novetats en aquesta matèria deriven de l'adaptació de la Llei d'estrangeria a la recent doctrina del Tribunal Constitucional sobre els drets i llibertats dels estrangers en situació irregular, continguda a les Sentències SSTC 236/2007,259/2007 i 265/2007. Com es recordarà, la Llei Orgànica 8/2000 havia retallat un conjunt de drets als estrangers en situació irregular al nostre país, motiu pel qual va
ser recorreguda davant del Tribunal Constitucional. En les Sentències mencionades el Tribunal va resoldre, en síntesi, que no es pot negar als estrangers en situació irregular l'exercici d'una sèrie de drets íntimament vinculats a la dignitat de la persona.
Després de la reforma, la llei d'estrangeria torna a reconèixer de manera expressa atot ciutadà estranger, amb independència de la seva situació administrativa, els drets de reunió (art.7.1), associació (art.8), sindicació, vaga (art.11) i assistència jurídica gratuïta (art.22). D'altra banda, també es modifica l'article 9 de la Llei, per tal dereconèixer a tot estranger menor d'edat (regulars i irregulars) el dret a accedir a l'educació postobligatòria, la qual cosa inclou l'accés al batxillerat, la formació professional i els programes de qualificació professional inicial (PQPIs).
Com a notes negatives, cal destacar que únicament els estrangers residents de llarga durada tindran garantit l'accés als ajuts públics en matèria d'habitatge en les mateixes condicions que els espanyols (art.13), i es posen obstacles al reagrupament dels ascendents majors de 65 anys (art.17.1.d, 18.1). Per contra, hem de valorar de manera molt positiva la reforma del règim de permisos dels familiars reagrupats. A diferència del que succeïa anteriorment, l'autorització de residència de què disposin el cònjuge o fill reagrupats els habilitarà a treballar sense necessitat de sol·licitar una autorització de treball. L'inici d'una relació laboral, sovint inestable, tampoc els obligarà a independitzar la seva autorització de la del reagrupant (art.19). La nova regulació ofereix una major seguretat jurídica als estrangers reagrupats i els facilita el trànsit al món laboral i a una autorització independent.
B. El règim d'autoritzacions i permisos
La reforma modifica la denominació de la situació de "residència permanent" que, d'acord amb la nomenclatura europea3, passa a dir-se "residència de llarga durada"(art.30 bis 2, disp ad 1ª) i a la qual s'accedeix després de cinc anys de residència temporal continuada (art.32). S'amplia el règim d'estància per estudis (art.33) a altres situacions no previstes anteriorment a la normativa (intercanvi d'alumnes, pràctiques no laborals, serveis de voluntariat), i es milloren les condicions per exercir una activitat retribuïda durant l'estància. La reforma també regula un nou règim especial per a investigadors, i un altre per a professionals altament qualificats, que suposa una transposició de normativa europea (targeta blava UE)4.
També es preveuen noves mesures per combatre la contractació fraudulenta amb mires a la regularització d'estrangers (per exemple, l'obligació de l'empresari de comunicar el desistiment de la sol·licitud d'autorització, així com l'obligació de registrar el contracte en els serveis d'ocupació i formalitzar l'alta a la Seguretat Social del treballador). D'altra banda, la reforma esbossa el procediment per a la determinació del Catàleg d'Ocupacions de Difícil Cobertura, on queda reflectida la "situació nacional de l'ocupació", i que constitueix una eina indispensable per a la contractació en origen de treballadors estrangers (art.38.2).
En relació al règim jurídic dels menors no acompanyats, la reforma incorpora a la lletra de la Llei certes garanties reconegudes pels Tribunals des de fa temps. Entre d'altres, l'obligació de l'Administració de donar audiència al menor abans de decidir sobre el seu retorn o la permanència al nostre país, el reconeixement als menors de capacitat per actuar en el procediment de repatriació al marge de qui ostenti la seva tutela o representació, i la garantia de què la manca d'autorització de residència no els ha d'impedir el reconeixement i exercici dels drets que els corresponen com a menors d'edat. La reforma també obre la porta a una futura flexibilització, mitjançant el reglament d'estrangeria, dels criteris de renovació de les autoritzacions de residència d'aquests joves, tenint en compte els seus esforços d'integració i de formació (art.35.9). Es tracta d'una previsió de gran transcendència, donades les dificultats d'aquests joves per satisfer els requisits de renovació de l'autorització de residència i treball en un context de crisi com l'actual. Per últim, cal destacar la modificació de la Llei per tal de permetre que organitzacions no governamentals, fundacions i entitats deprotecció de menors puguin assumir la tutela ordinària dels menors estrangers no acompanyats (art.35.10).
C. Règim sancionador, denegació d'entrada, internament d'estrangers
En relació al catàleg d'infraccions, es preveuen nous tipus (art.53-54) dirigits a evitar les regularitzacions fraudulentes (simulació de relació laboral o de matrimoni), la immigració irregular (promoció de la permanència irregular de l'estranger convidat), i a fomentar l'autenticitat de les dades del padró (falsedat en les dades, consentir l'empadronament en un domicili que no constitueixi el real).
Els supòsits que habiliten per a l'expulsió d'un estranger del territori nacional no es modifiquen però, tal i com venen exigint els Tribunals, s'estableix la necessitat de motivar adequadament la resolució d'expulsió, ja que la normativa permet imposar alternativament una sanció de multa (art.57.1). D'altra banda, per primera vegada es preveu expressament la possibilitat de revocar, en els supòsits determinats reglamentàriament, les ordres d'expulsió, i es millora la regulació de la prohibició d'entrada que les acompanya (durada inferior, possibilitat de revocació o no imposició, art.58).
Amb la reforma de la Llei desapareix la denominació "retorn" per referir-se a la denegació d'entrada a un estranger en frontera, tot i que el règim jurídic del mateix no es modifica.
La nova regulació més restrictiva de l'internament d'estrangers ha acaparat l'atenció mediàtica de la reforma i, en ocasions, s'ha volgut justificar en la necessitat de transposar les previsions de la Directiva de Retorn. Si bé és cert que la Directiva estableix uns estàndards de garantia molt baixos en aquesta matèria, cal recordar que en cap cas obliga els Estats a modificar les disposicions més favorables que puguin contenir els ordenaments jurídics nacionals. La Directiva europea té caràcter de mínims i, com va advertir el Consell europeu, no ha de ser utilitzada com a motiu per a justificar l'adopció de disposicions menys favorables per a les persones a les quals s'aplica. Així, l'ampliació que fa la reforma del termini màxim d'internament fins a 60 dies no és, en cas cap, una imposició de la Directiva, i s'ha de llegir en clau de política interna. A banda d'aquest aspecte concret, les altres novetats que ens porta la reformaen matèria d'internament d'estrangers són, fonamentalment, positives (remarca el caràcter no penitenciari dels centres, reconeix el dret dels estrangers internats a entrar en contacte amb ong's) (art.62 bis).
A efectes pràctics, una de les grans novetats de la reforma de la Llei és la limitació dels supòsits que permeten la tramitació d'una ordre d'expulsió mitjançant el procediment preferent. Aquest procediment preveu un excepcional i expeditiu règim d'executivitat de l'expulsió que el fa incompatible amb certes exigències de la Directiva de Retorn (en especial, la concessió d'un període per a la sortida voluntària). Amb la reforma, deixaran de tramitar-se automàticament pel procediment preferent totes les expulsions que tinguin com a causa l'estada irregular d'un estranger en territori espanyol. Així, excepte en els supòsits previstos a la llei (art.63.1), els estrangers que siguin objecte d'una ordre d'expulsió per estada irregular hauran de disposar d'un període de compliment voluntari de la resolució (entre 7 i 30 dies).
Conclusió
Com ja s'ha avançat, la valoració global que mereix la reforma és positiva, tot i que alguns dels avenços que incorpora encara han de ser desenvolupats en el proper reglament d'estrangeria. Tot i així, cal estar atents a què el context de crisi econòmica actual no es tradueixi, en el moment d'aprovar el reglament, en una retallada de drets dels ciutadans estrangers no prevista a la Llei d'estrangeria. Paral·lelament, cal desenvolupar plenament les potencialitats que implica l'exercici per la Generalitat de les competències en matèria d'autoritzacions inicials de treball, amb les quals es pot contribuir, tant o més que amb polítiques socials, a la inserció i la integració dels ciutadans estrangers.
Ignasi Manrubia, jurista i voluntari de Punt de Referència
Notes
1 La Llei Orgànica 4/2000, d'11 de gener de drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social va ser modificada prèviament per les Lleis Orgàniques 8/2000, 11/2003, i 14/2003, abans de la recent reforma operada per la Llei Orgànica 2/2009, d'11 de desembre.
2 Directiva 2008/115/CE, relativa a normes i procediments comuns en els Estats membres per al retorn dels nacionals de tercers països en situació irregular.
3 Directiva 2003/109/CE, de 25 de novembre, relativa a l'estatut dels nacionals de tercers països residents de llarga durada.
4 Directiva 2009/50/CE, de 25 de maig, relativa a les condicions d'entrada i residència de nacionals detercers països per a fins de treball altament qualificat.
El passat 11 de desembre de 2009 es va aprovar al Parlament estatal la quartareforma de la Llei d'estrangeria de l'any 20001.
Aquesta reforma respon, fonamentalment, a la necessitat d'adaptar la normativa d'estrangeria a un seguit de Sentències del Tribunal Constitucional (SSTC 236/2007, 259/2007, 265/2007), i de transposar al dret intern les previsions de diverses Directives europees (especialment, de l'anomenada Directiva europea de Retorn2).
Paral·lelament, també s'han fet els ajustos necessaris per tal de què la Generalitat pugui començar a exercir les competències recentment assumides (RD 1463/2009, de 18 de setembre ) en matèria d'autoritzacions inicials de treball, d'acord amb allò previst a l'Estatut d'autonomia (art.138.2).
Cal valorar la reforma de manera positiva, ja que, a diferència de les anteriors modificacions de la Llei d'estrangeria, no té un voluntat clarament restrictiva de drets i llibertats. Tot i així, existeixen certs elements que mereixen una consideració crítica.
Podem dividir les qüestions afectades per la reforma en tres grans grups temàtics:
A. Drets i llibertats dels ciutadans estrangers
Les principals novetats en aquesta matèria deriven de l'adaptació de la Llei d'estrangeria a la recent doctrina del Tribunal Constitucional sobre els drets i llibertats dels estrangers en situació irregular, continguda a les Sentències SSTC 236/2007,259/2007 i 265/2007. Com es recordarà, la Llei Orgànica 8/2000 havia retallat un conjunt de drets als estrangers en situació irregular al nostre país, motiu pel qual va
ser recorreguda davant del Tribunal Constitucional. En les Sentències mencionades el Tribunal va resoldre, en síntesi, que no es pot negar als estrangers en situació irregular l'exercici d'una sèrie de drets íntimament vinculats a la dignitat de la persona.
Després de la reforma, la llei d'estrangeria torna a reconèixer de manera expressa atot ciutadà estranger, amb independència de la seva situació administrativa, els drets de reunió (art.7.1), associació (art.8), sindicació, vaga (art.11) i assistència jurídica gratuïta (art.22). D'altra banda, també es modifica l'article 9 de la Llei, per tal dereconèixer a tot estranger menor d'edat (regulars i irregulars) el dret a accedir a l'educació postobligatòria, la qual cosa inclou l'accés al batxillerat, la formació professional i els programes de qualificació professional inicial (PQPIs).
Com a notes negatives, cal destacar que únicament els estrangers residents de llarga durada tindran garantit l'accés als ajuts públics en matèria d'habitatge en les mateixes condicions que els espanyols (art.13), i es posen obstacles al reagrupament dels ascendents majors de 65 anys (art.17.1.d, 18.1). Per contra, hem de valorar de manera molt positiva la reforma del règim de permisos dels familiars reagrupats. A diferència del que succeïa anteriorment, l'autorització de residència de què disposin el cònjuge o fill reagrupats els habilitarà a treballar sense necessitat de sol·licitar una autorització de treball. L'inici d'una relació laboral, sovint inestable, tampoc els obligarà a independitzar la seva autorització de la del reagrupant (art.19). La nova regulació ofereix una major seguretat jurídica als estrangers reagrupats i els facilita el trànsit al món laboral i a una autorització independent.
B. El règim d'autoritzacions i permisos
La reforma modifica la denominació de la situació de "residència permanent" que, d'acord amb la nomenclatura europea3, passa a dir-se "residència de llarga durada"(art.30 bis 2, disp ad 1ª) i a la qual s'accedeix després de cinc anys de residència temporal continuada (art.32). S'amplia el règim d'estància per estudis (art.33) a altres situacions no previstes anteriorment a la normativa (intercanvi d'alumnes, pràctiques no laborals, serveis de voluntariat), i es milloren les condicions per exercir una activitat retribuïda durant l'estància. La reforma també regula un nou règim especial per a investigadors, i un altre per a professionals altament qualificats, que suposa una transposició de normativa europea (targeta blava UE)4.
També es preveuen noves mesures per combatre la contractació fraudulenta amb mires a la regularització d'estrangers (per exemple, l'obligació de l'empresari de comunicar el desistiment de la sol·licitud d'autorització, així com l'obligació de registrar el contracte en els serveis d'ocupació i formalitzar l'alta a la Seguretat Social del treballador). D'altra banda, la reforma esbossa el procediment per a la determinació del Catàleg d'Ocupacions de Difícil Cobertura, on queda reflectida la "situació nacional de l'ocupació", i que constitueix una eina indispensable per a la contractació en origen de treballadors estrangers (art.38.2).
En relació al règim jurídic dels menors no acompanyats, la reforma incorpora a la lletra de la Llei certes garanties reconegudes pels Tribunals des de fa temps. Entre d'altres, l'obligació de l'Administració de donar audiència al menor abans de decidir sobre el seu retorn o la permanència al nostre país, el reconeixement als menors de capacitat per actuar en el procediment de repatriació al marge de qui ostenti la seva tutela o representació, i la garantia de què la manca d'autorització de residència no els ha d'impedir el reconeixement i exercici dels drets que els corresponen com a menors d'edat. La reforma també obre la porta a una futura flexibilització, mitjançant el reglament d'estrangeria, dels criteris de renovació de les autoritzacions de residència d'aquests joves, tenint en compte els seus esforços d'integració i de formació (art.35.9). Es tracta d'una previsió de gran transcendència, donades les dificultats d'aquests joves per satisfer els requisits de renovació de l'autorització de residència i treball en un context de crisi com l'actual. Per últim, cal destacar la modificació de la Llei per tal de permetre que organitzacions no governamentals, fundacions i entitats deprotecció de menors puguin assumir la tutela ordinària dels menors estrangers no acompanyats (art.35.10).
C. Règim sancionador, denegació d'entrada, internament d'estrangers
En relació al catàleg d'infraccions, es preveuen nous tipus (art.53-54) dirigits a evitar les regularitzacions fraudulentes (simulació de relació laboral o de matrimoni), la immigració irregular (promoció de la permanència irregular de l'estranger convidat), i a fomentar l'autenticitat de les dades del padró (falsedat en les dades, consentir l'empadronament en un domicili que no constitueixi el real).
Els supòsits que habiliten per a l'expulsió d'un estranger del territori nacional no es modifiquen però, tal i com venen exigint els Tribunals, s'estableix la necessitat de motivar adequadament la resolució d'expulsió, ja que la normativa permet imposar alternativament una sanció de multa (art.57.1). D'altra banda, per primera vegada es preveu expressament la possibilitat de revocar, en els supòsits determinats reglamentàriament, les ordres d'expulsió, i es millora la regulació de la prohibició d'entrada que les acompanya (durada inferior, possibilitat de revocació o no imposició, art.58).
Amb la reforma de la Llei desapareix la denominació "retorn" per referir-se a la denegació d'entrada a un estranger en frontera, tot i que el règim jurídic del mateix no es modifica.
La nova regulació més restrictiva de l'internament d'estrangers ha acaparat l'atenció mediàtica de la reforma i, en ocasions, s'ha volgut justificar en la necessitat de transposar les previsions de la Directiva de Retorn. Si bé és cert que la Directiva estableix uns estàndards de garantia molt baixos en aquesta matèria, cal recordar que en cap cas obliga els Estats a modificar les disposicions més favorables que puguin contenir els ordenaments jurídics nacionals. La Directiva europea té caràcter de mínims i, com va advertir el Consell europeu, no ha de ser utilitzada com a motiu per a justificar l'adopció de disposicions menys favorables per a les persones a les quals s'aplica. Així, l'ampliació que fa la reforma del termini màxim d'internament fins a 60 dies no és, en cas cap, una imposició de la Directiva, i s'ha de llegir en clau de política interna. A banda d'aquest aspecte concret, les altres novetats que ens porta la reformaen matèria d'internament d'estrangers són, fonamentalment, positives (remarca el caràcter no penitenciari dels centres, reconeix el dret dels estrangers internats a entrar en contacte amb ong's) (art.62 bis).
A efectes pràctics, una de les grans novetats de la reforma de la Llei és la limitació dels supòsits que permeten la tramitació d'una ordre d'expulsió mitjançant el procediment preferent. Aquest procediment preveu un excepcional i expeditiu règim d'executivitat de l'expulsió que el fa incompatible amb certes exigències de la Directiva de Retorn (en especial, la concessió d'un període per a la sortida voluntària). Amb la reforma, deixaran de tramitar-se automàticament pel procediment preferent totes les expulsions que tinguin com a causa l'estada irregular d'un estranger en territori espanyol. Així, excepte en els supòsits previstos a la llei (art.63.1), els estrangers que siguin objecte d'una ordre d'expulsió per estada irregular hauran de disposar d'un període de compliment voluntari de la resolució (entre 7 i 30 dies).
Conclusió
Com ja s'ha avançat, la valoració global que mereix la reforma és positiva, tot i que alguns dels avenços que incorpora encara han de ser desenvolupats en el proper reglament d'estrangeria. Tot i així, cal estar atents a què el context de crisi econòmica actual no es tradueixi, en el moment d'aprovar el reglament, en una retallada de drets dels ciutadans estrangers no prevista a la Llei d'estrangeria. Paral·lelament, cal desenvolupar plenament les potencialitats que implica l'exercici per la Generalitat de les competències en matèria d'autoritzacions inicials de treball, amb les quals es pot contribuir, tant o més que amb polítiques socials, a la inserció i la integració dels ciutadans estrangers.
Ignasi Manrubia, jurista i voluntari de Punt de Referència
Notes
1 La Llei Orgànica 4/2000, d'11 de gener de drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social va ser modificada prèviament per les Lleis Orgàniques 8/2000, 11/2003, i 14/2003, abans de la recent reforma operada per la Llei Orgànica 2/2009, d'11 de desembre.
2 Directiva 2008/115/CE, relativa a normes i procediments comuns en els Estats membres per al retorn dels nacionals de tercers països en situació irregular.
3 Directiva 2003/109/CE, de 25 de novembre, relativa a l'estatut dels nacionals de tercers països residents de llarga durada.
4 Directiva 2009/50/CE, de 25 de maig, relativa a les condicions d'entrada i residència de nacionals detercers països per a fins de treball altament qualificat.
No hay comentarios:
Publicar un comentario